2013年，我國提出建立國家公園體制。由于初期基礎(chǔ)研究不夠充分，頂層設(shè)計(jì)滯后，目前還處于以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、由基層試點(diǎn)、“摸著石頭過河”為特征的探索階段。各方面對國家公園體制的認(rèn)識不一，試點(diǎn)過程中的利益博弈再次顯現(xiàn)了自然保護(hù)領(lǐng)域多頭管理的弊端。這一方面證明了改革自然保護(hù)體制的必要性和迫切性，一方面也顯示了明確國家公園體制建設(shè)目標(biāo)的重要性?！读謽I(yè)建設(shè)》

1建立國家公園體制的目的在于改革自然保護(hù)地存在的弊端

我國自1956年開始60多年來的自然保護(hù)工作，成績巨大，積累的矛盾和問題也不容忽視。國家公園體制試點(diǎn)的重要目標(biāo)是使各類保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的破碎化問題得到基本解決，，牽出了一些深層次的問題，隨著政府重視度和社會關(guān)注度的升高、環(huán)保督察能力的增強(qiáng)以及問責(zé)力度的加大，使各種問題集中暴露。主要表現(xiàn)在以下方面。

1.1自然保護(hù)地布局不合理，出現(xiàn)保護(hù)空缺

自然保護(hù)地缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和通盤考慮，由地方自下而上申報(bào)、各部門為主審批，容易受地方態(tài)度影響。一些地方積極性高一些，這個(gè)地方的保護(hù)區(qū)面積和數(shù)量就大一些；一些地方擔(dān)心自然保護(hù)區(qū)限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極性不高，這些地區(qū)有的重要自然生態(tài)系統(tǒng)沒有被納入保 護(hù)，出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的空缺。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部面積比例大，僅西藏就有1/3的國土面積被納入自然保護(hù)區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方自然保護(hù)地?cái)?shù)量和面積相對較少，一些生物多樣性富集的區(qū)域未被納入保護(hù)。

1.2自然保護(hù)地分散，完整性、聯(lián)通性不足，破碎化、孤島化現(xiàn)象顯現(xiàn)

客觀上，我國人口眾多，許多山區(qū)都有人居住，特別是南方，很難找到完整的沒有人居住的區(qū)域，劃設(shè)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，難以避開居民點(diǎn)和集體耕地、林地，而當(dāng)時(shí)也沒有能力進(jìn)行移民搬遷，自然保護(hù)區(qū)被隔離成斑塊狀，聯(lián)通性不夠。為了行政審批和管理上的方便，自然保護(hù)地范圍一般并未完全按照山系、水系等自然生態(tài)系統(tǒng)來區(qū)劃，而主要限制在縣、市級行政范圍內(nèi)，很少有跨地、跨省的。目前，僅僅以大熊貓為主要保護(hù)對象的國家級自然保護(hù)區(qū)就達(dá)67個(gè)，一些本來相鄰的棲息地被人為分割，完整性和聯(lián)通性受到影響，種群之間基因交流不暢，孤島化現(xiàn)象顯現(xiàn)。

1.3多頭管理，交叉重疊，影響生態(tài)服務(wù)功能整體發(fā)揮

現(xiàn)有的自然保護(hù)地由國家林業(yè)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等多個(gè)部門交叉管理，存在不同部門職能交叉和法規(guī)沖突，影響了管理效率。自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等各類保護(hù)地在國土空間上的范圍重疊，使得交叉重疊區(qū)域管理目標(biāo)不明確，形成了完整生態(tài)系統(tǒng)的管理破碎化，影響生態(tài)服務(wù)功能的整體發(fā)揮。

1.4自然資源產(chǎn)權(quán)不夠清晰，非國有土地進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)，管理難度大

搶救性保護(hù)的一個(gè)特征是現(xiàn)場工作不細(xì)致，行政性命令多于群眾性協(xié)商，結(jié)果把一些低保護(hù)價(jià)值的非國有土地都劃入了自然保護(hù)區(qū)，集體土地即使有協(xié)議，也因?yàn)檠a(bǔ)償不夠或者比較效益失衡、契約意識缺乏而產(chǎn)生矛盾，給依法管理帶來困擾。一些南方林區(qū)把農(nóng)民有承包證的耕地和有林權(quán)證的林地都劃進(jìn)來了，甚至有一些建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城都劃進(jìn)了自然保護(hù)區(qū)，給后來的管理留下了許多不便。如西藏珠峰保護(hù)區(qū)把定日等四個(gè)縣全部劃入了自然保護(hù)區(qū)，建設(shè)活動(dòng)受到限制。自然保護(hù)區(qū)和林區(qū)、農(nóng)區(qū)、牧區(qū)犬牙交錯(cuò)，隨著監(jiān)控手段的提高和監(jiān)督問責(zé)力度的加大，一些在自然保護(hù)區(qū)開展生產(chǎn)生活活動(dòng)和建設(shè)的現(xiàn)象不斷被曝光，將這些矛盾沖突暴露無遺。

1.5經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然保護(hù)矛盾尖銳，地方積極性下降

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民按照物權(quán)法和土地承包辦法、林權(quán)證等主張權(quán)益，和自然保護(hù)區(qū)條例相沖突，導(dǎo)致基層保護(hù)區(qū)管理人員和居民矛盾加劇，陷入執(zhí)法困境。在牧區(qū)，牧民責(zé)怪野生動(dòng)物吃了家畜的草，巡護(hù)員則說那里本來就是野生動(dòng)物的領(lǐng)地；在南方一些地區(qū)，有農(nóng)民抱怨，按“誰種誰有”的號召而種下的人工林，由于自然保護(hù)區(qū)條例的限制成材了卻不能砍伐利用，與保護(hù)區(qū)管理人員發(fā)生沖突，甚至引起群體性事件，社區(qū)矛盾爆發(fā)。一些地方干部說：用本地的資源、編制、人員和經(jīng)費(fèi)來建立和運(yùn)轉(zhuǎn)自然自然保護(hù)區(qū)，反過來對本地發(fā)展造成了限制，增加自身被檢查、處罰和問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，趨利避害的本能導(dǎo)致建立自然保護(hù)區(qū)的積極性明顯下降。

1.6居民貧困，社區(qū)關(guān)系不夠協(xié)調(diào)

自然保護(hù)地大多數(shù)都地處偏遠(yuǎn)，周邊居民發(fā)展條件差，靠山吃山的傳統(tǒng)對自然資源的依賴較重。維穩(wěn)、扶貧攻堅(jiān)的剛性需求和生態(tài)保護(hù)的紅線產(chǎn)生碰撞，基層自然保護(hù)區(qū)管理人員工作處境艱難，和社區(qū)關(guān)系不夠和諧。那種和村民、集體簽訂保護(hù)協(xié)議把集體土地納入自然保 護(hù)區(qū)的做法只是權(quán)宜之計(jì)，其關(guān)系也是脆弱的，隨著比較效益發(fā)生變化，矛盾隨時(shí)可能爆發(fā)。

1.7人才缺乏，經(jīng)費(fèi)投入不足

由于工作條件艱苦和待遇較低，自然保護(hù)地基層留不住專業(yè)人才，大部分自然保護(hù)區(qū)目前只能達(dá)到“看管”的護(hù)林員水平，科普監(jiān)測等活動(dòng)難以開展。保護(hù)區(qū)的投入和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都太低，全國446處國家級自然保護(hù)區(qū)，每年只有10億元左右的基本建設(shè)投入，運(yùn)行費(fèi)由地方負(fù)責(zé)。加大自然保護(hù)地投入既是自然保護(hù)的需求，也是改善社區(qū)生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，增加居民收入，促進(jìn)社區(qū)群眾脫貧致富的需要。

盡管我國已經(jīng)建立了上萬個(gè)自然保護(hù)地，面積占國土面積的18%左右，因?yàn)橐陨戏N種問題的存在，影響了生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮，難以提供生態(tài)安全保障。亟待用改革的思路解決這些問題，通過制度創(chuàng)新，完善自然保護(hù)體系，而建立國家公園體制是一個(gè)重要改革舉措。

2建立國家公園體制，完善自然保護(hù)體系

國家公園、國家公園體系和國家公園體制是不同的概念和不同層次的目標(biāo)。國家公園是納入重點(diǎn)保護(hù)的高價(jià)值生態(tài)空間，是重要自然保護(hù)地的實(shí)體單元。國家公園體系是經(jīng)過系統(tǒng)規(guī)劃后設(shè)立的若干國家公園實(shí)體單元組成并產(chǎn)生有機(jī)聯(lián)系的集合。國家公園體制則是關(guān)于包括國家公園體系在內(nèi)的自然保護(hù)地體系的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，屬于生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。

2.1把國家公園等自然保護(hù)地當(dāng)作基礎(chǔ)設(shè)施來建設(shè)

自然保護(hù)是在原本自然和近自然的生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，通過主動(dòng)保護(hù)，維持其原生狀態(tài)，恢復(fù)退化了的自然生態(tài)系統(tǒng)。投入和產(chǎn)出的效費(fèi)比非常高，比起破壞了再來恢復(fù)（有一些地方一旦被破壞了甚至永遠(yuǎn)不可能恢復(fù)），成本要小得多。設(shè)立自然保護(hù)地是迄今為止最為有效的保護(hù)生物多樣性的方式，在生態(tài)保護(hù)及生物多樣性維持方面，自然保護(hù)地起到了不可替代的歷史性作用。因此，自然保護(hù)地是公共利益的體現(xiàn)方式，如同公路、鐵路和博物館、廣場一樣，自然保護(hù)地也是綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是公共利益的體現(xiàn)，是國民經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)必不可少的生態(tài)空間和綠色屏障，在國家安全方面有基礎(chǔ)性作用。

2.2建立國家公園體制是一項(xiàng)改革任務(wù)

建立國家公園體制不是只建立若干建設(shè)國家公園實(shí)體單元。建立國家公園體制是一項(xiàng)改革任務(wù)，具有宏觀性和系統(tǒng)性，是跨部門和跨行政區(qū)域的全局性任務(wù)，不是層層分解到基層和部門的微觀改革任務(wù)，需要做好頂層設(shè)計(jì)。改革就會有局部利益關(guān)系的調(diào)整，目的是要理順管理體制和運(yùn)行機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)整體最優(yōu)。體制的關(guān)鍵在于合理劃分事權(quán)，明確重要自然生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在人、財(cái)、物方面做出合理安排，從整體上入手，全面系統(tǒng)地保護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)自然資源的有效保護(hù)和合理利用。

2.3建立國家公園體制在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼承創(chuàng)新

新的體制必須體現(xiàn)“保護(hù)最有效、成效最好、成本最小”，這就意味著自然保護(hù)體制不是推倒重來，而是繼承和創(chuàng)新，繼承自然保護(hù)區(qū)60多年來的經(jīng)驗(yàn)，改革不合時(shí)宜的弊端，完善機(jī)制體制。

3建立國家公園及國家公園體系的目標(biāo)

3.1建立國家公園以保護(hù)為最主要的目的，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)

國家公園的目的是保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，必須實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中提出：“國家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。”作為生態(tài)空間保護(hù)體系的重要實(shí)體單元類型，國家公園要圍繞“保護(hù)”這一核心目的，實(shí)現(xiàn)以下多目標(biāo)：

（1）保護(hù)重要的景觀特征、地質(zhì)和地貌，為子孫后代留下自然遺產(chǎn)；

（2）提供具有調(diào)節(jié)性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，例如減緩氣候變化的影響；

（3）保護(hù)具有國家重要文化、精神和科研價(jià)值的自然生態(tài)和自然美景；

（4）根據(jù)其他的管理目標(biāo)，為居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來利益，實(shí)現(xiàn)國家公園社區(qū)發(fā)展功能；

（5）根據(jù)其他的管理目標(biāo)，提供休閑娛樂的機(jī)會，實(shí)現(xiàn)國家公園游憩功能；

（6）協(xié)助開展具有較低生態(tài)影響程度的科研活動(dòng)，進(jìn)行與自然保護(hù)地價(jià)值相關(guān)和一致的生態(tài)監(jiān)測工作，實(shí)現(xiàn)國家公園科研功能；

（7）采用具有可調(diào)整性的管理策略，從長遠(yuǎn)來改善管理有效性和質(zhì)量；

（8）幫助提供教育機(jī)會（包括管理辦法）；

（9）幫助獲得公眾對保護(hù)工作的支持。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，建立國家公園的具體指標(biāo)為：

（1）自然景觀和生物多樣性得到有效的保護(hù)；

（2）物種數(shù)量保持穩(wěn)定，重要物種種群數(shù)量增加；

（3）生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)和服務(wù)功能不斷完善，關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)、傳統(tǒng)歷史文化得到有效保護(hù)；

（4）核心區(qū)保持原真性，提供自然基線，保育區(qū)生態(tài)修復(fù)，游憩區(qū)科普展示；

（5）社區(qū)人民生活達(dá)到全國中等水平。

3.2明確國家公園體系建設(shè)目標(biāo)與指標(biāo)

建設(shè)國家公園體系的目的在于從個(gè)別的、分散的、分割的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)到集合的、集中的、有機(jī)聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)群的保護(hù)，以促進(jìn)構(gòu)建合理布局、系統(tǒng)聯(lián)系、可持續(xù)發(fā)展的、具有中國特色的自然保護(hù)地體系為總體目的，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

（1）以國家公園體系建設(shè)為契機(jī)梳理我國現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系；

（2）自然保護(hù)地布局合理，最大限度減少生態(tài)空缺；

（3）自然保護(hù)地連通性增強(qiáng)，最大限度緩解自然保護(hù)地孤島化；

（4）國家公園、自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地在體系中定位明確，功能上有側(cè)重分工又相互關(guān)聯(lián)；

（5）實(shí)現(xiàn)游憩與社區(qū)發(fā)展的國家公園功能分區(qū)構(gòu)建形成可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系，與生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)合理對接。

3.3中國國家公園體系的特色

中國具有行政調(diào)控能力強(qiáng)、統(tǒng)一行使集體意志、土地國有、資源監(jiān)管能力強(qiáng)等突出優(yōu)勢，也具有人口密度大、發(fā)展不均衡、資源消耗量大、生態(tài)環(huán)境壓力巨大、發(fā)展和保護(hù)的矛盾集中體現(xiàn)等不利條件。除了具備國際上國家公園的普遍特征，中國特色國家公園體制還具有特有的突出特征：

（1）更加注重自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。生態(tài)環(huán)境退化的現(xiàn)實(shí)決定了中國國家公園必須肩負(fù)起國家生態(tài)安全屏障的使命，而不是像美國一樣強(qiáng)調(diào)文化和娛樂；

（2）更加強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)，以最大限度保護(hù)生物多樣性和瀕危動(dòng)植物；

（3）更加強(qiáng)調(diào)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的有效與長效機(jī)制；

（4）更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)和消除社區(qū)貧困，通過生態(tài)補(bǔ)償和發(fā)展生態(tài)友好型項(xiàng)目，降低對自然資源的依賴程度，使自然保護(hù)地周邊社區(qū)居民關(guān)系和諧，生活協(xié)調(diào)。

4建立國家公園體制的目標(biāo)

國家公園體制建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)以下改革目的：邊界清晰，產(chǎn)權(quán)明晰；管理順暢，運(yùn)行高效；系統(tǒng)完整，體系健全；保護(hù)最好，成效最好；成本最低，代價(jià)最??；利益兼顧，積極性高；事權(quán)劃分合理清晰；法律體系健全，政策保障有力。

4.1搭建我國自然生態(tài)空間保護(hù)的“四梁八柱”的穩(wěn)固體系

通過國家公園體制建設(shè)促進(jìn)我國建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理與功能完善的自然保護(hù)體制，構(gòu)建完整的體系：

（1）完整的自然保護(hù)地體系，永久性保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，所有的野生動(dòng)植物得到保護(hù)、生物多樣性保持，文化得到保護(hù)和傳承。

（2）穩(wěn)定的資金投入體系：解決持續(xù)穩(wěn)定投入的問題，確保財(cái)政為主的投入機(jī)制；解決國家級自然保護(hù)區(qū)由地方為主的問題，形成以國家投入為主、地方投入為補(bǔ)充的投入機(jī)制。

（3）統(tǒng)一高效的管理體系：解決跨部門管理的問題，形成高效統(tǒng)一的管理體系。

（4）完善的科研監(jiān)測體系：瞄準(zhǔn)國家公園自身資源與管理發(fā)展的科研項(xiàng)目設(shè)置，服務(wù)于國家公園保護(hù)管理與搭建國際科研平臺。

（5）配套的法律體系：制定與修訂相關(guān)頂層自然資源保護(hù)法，制定符合地方實(shí)際的、完善的國家公園法律法規(guī)，制定與國家公園自身保護(hù)對象相適應(yīng)相匹配的國家公園管理辦法，實(shí)現(xiàn)“一園一法”。

（6）人才保障體系：以中央編制為主，配備負(fù)責(zé)國家公園的建設(shè)和管理的人員，以確保國家公園公益性的實(shí)現(xiàn)。

（7）科技服務(wù)體系：整合現(xiàn)有國家公園優(yōu)秀的研究團(tuán)隊(duì)和建設(shè)團(tuán)隊(duì)，建立國家公園研究服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快國家公園體制研究步伐。

（8）有效的監(jiān)督體系：構(gòu)建以職能部門相互協(xié)作，以及社區(qū)居民與公眾積極參與的監(jiān)督體系。

（9）公眾參與體系：橫向協(xié)作，多方參與，志愿者服務(wù)完善。在體驗(yàn)國家公園自然之美的同時(shí)，培養(yǎng)愛國情懷，增強(qiáng)環(huán)境意識。

（10）特許經(jīng)營制度：通過特許經(jīng)營方式，在游憩展示區(qū)適當(dāng)建立游憩設(shè)施，使公眾充分享受自然保護(hù)的成果。

4.2實(shí)現(xiàn)國家公園體制建設(shè)目標(biāo)的舉措建議

（1）滿足生態(tài)系統(tǒng)完整性的管理需求，建立職能集中的國家生態(tài)管理部門

根據(jù)“一件事情由一個(gè)部門管理”的原則，可以考慮將分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、海洋、住建等部門的生態(tài)保護(hù)職能集中，在國家林業(yè)局基礎(chǔ)上組建生態(tài)保護(hù)部，全面負(fù)責(zé)國家公園的建設(shè)與管理，解決因部門職能分散而導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)不完整與破碎化。環(huán)境保護(hù)部則實(shí)施綜合監(jiān)督職能。

（2）在現(xiàn)有自然保護(hù)地基礎(chǔ)上進(jìn)行空間與功能整合，構(gòu)建事權(quán)分配合理的國土生態(tài)安全體系

形成占國土面積1/5左右的自然生態(tài)空間，初步構(gòu)成國土生態(tài)安全體系。梳理全國所有的自然保護(hù)地，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性的要求，科學(xué)規(guī)劃，整合建立100個(gè)左右的國家公園實(shí)體，面積約占國土面積的5-8%；符合條件的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、海洋公園等自然保護(hù)地可以被整合進(jìn)入國家公園，不再保留原來的牌子。沒有進(jìn)入國家公園的國家級自然保護(hù)區(qū)合理調(diào)整邊界范圍和功能區(qū)劃，由目前的446個(gè)減少為200個(gè)左右，面積約占國土面積的5%左右。國家公園和國家級自然保護(hù)區(qū)要涵蓋所有重要的有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)和關(guān)鍵物種，構(gòu)成基本生態(tài)安全屏障的骨架，構(gòu)建生態(tài)空間的“四梁八柱”，定位為中央事權(quán)，土地國有，人員和機(jī)構(gòu)垂直管理，經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政支持，成為國土空間里的永久性綠色基礎(chǔ)設(shè)施。其余的包括省市級自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、自然保護(hù)小區(qū)等在內(nèi)的次一級自然保護(hù)地，數(shù)量眾多，可以達(dá)到10000個(gè)左右，分布廣泛，面積約占國土面積的10%左右，作為自然保護(hù)地體系的補(bǔ)充，主要定位為地方事權(quán)，管理相對靈活，充分調(diào)動(dòng)地方的保護(hù)積極性。

（3）科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)管理國家公園

確保國家公園建立方法技術(shù)的科學(xué)性。針對現(xiàn)有自然保護(hù)地存在的問題，形成績效評估機(jī)制，確保國家公園相關(guān)設(shè)立、管理與評估標(biāo)準(zhǔn)在國家公園建設(shè)上的應(yīng)用。如解決跨行政區(qū)域的問題，以山系、水系為依據(jù)，按照相對獨(dú)立的地理單元來劃分自然保護(hù)地，而不是按行政區(qū)劃人為切割，以保持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性。當(dāng)然，如果能結(jié)合地理單元和行政區(qū)劃，也能增強(qiáng)管理的便捷性和有效性。

5建立國家公園體制的要點(diǎn)

5.1用生態(tài)系統(tǒng)方法梳理現(xiàn)有自然保護(hù)地

單個(gè)自然保護(hù)地應(yīng)該在盡可能的情況下，為國家和區(qū)域自然保護(hù)地體系和更大范圍的保護(hù)計(jì)劃做出貢獻(xiàn)。此外，每一個(gè)自然保護(hù)地都應(yīng)整合在統(tǒng)一的自然保護(hù)地體系中，而這些體系也應(yīng)該與更大范圍的自然保護(hù)以及土地和水的利用方式相互整合，這包括土地、水的保護(hù)以及其他多種可持續(xù)經(jīng)營管理方式。這些大尺度的保護(hù)和可持續(xù)利用戰(zhàn)略被稱為“生態(tài)系統(tǒng)方法”。這是一種更廣泛的框架，通過一種綜合的方式，制定和實(shí)施自然保護(hù)、以及土地和水的利用管理規(guī)劃，這也包含了對自然保護(hù)地之間連接區(qū)域的保護(hù)，被稱之為“連通性保護(hù)”。

5.2合理定位各級自然保護(hù)地

在系統(tǒng)梳理、科學(xué)評估現(xiàn)有各類自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，合理定位各級自然保護(hù)區(qū)的特性及功能，從而構(gòu)建我國更加完善的自然保護(hù)地體系。本文從資源特性、管理目標(biāo)的角度提出了以下自然保護(hù)地的定位。

國家公園：具有全球意義的完整自然生態(tài)系統(tǒng)；

國家級自然保護(hù)區(qū)：具有國家意義的關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)；

省、市級自然保護(hù)區(qū)：具有地區(qū)意義的重要自然資源；

自然保護(hù)小區(qū)：重要的物種棲息地；

森林公園：具有觀賞和游憩功能的保護(hù)性森林和景觀；

濕地公園：具有濕地保護(hù)、教育、研究、觀光、游憩等多種功能的公益性濕地生態(tài)系統(tǒng)；

沙漠公園：具有游憩與觀賞功能的保護(hù)性沙漠及其景觀；

海洋公園：為保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)以及生物多樣性，可提供科研、教育、游憩等功能的海洋區(qū)域；

地質(zhì)公園：具有特殊地質(zhì)科學(xué)意義，可提供科研、教育、游憩、觀光功能的地質(zhì)遺跡景觀和生態(tài)自然區(qū)域；

依托以上自然保護(hù)地而被授予的“世界自然遺產(chǎn)”、“生物圈保護(hù)區(qū)”、“國際重要濕地”、“世界地質(zhì)公園”等，為具有世界意義與影響力標(biāo)簽的自然保護(hù)地。

5.3建立國家公園資源產(chǎn)權(quán)制度

國家公園資源產(chǎn)權(quán)制度主要包括國家公園的自然資源所有權(quán)制度、自然資源的使用權(quán)制度、自然資源的經(jīng)營權(quán)制度等。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，國家公園作為獨(dú)立自然資源單元進(jìn)行登記，因此應(yīng)對國家公園內(nèi)的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，通過確權(quán)登記明確各類自然資源的種類、面積和所有權(quán)性質(zhì)。在國家公園資源產(chǎn)權(quán)制度中，對國家公園內(nèi)全民所有和集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)確定，合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，不同權(quán)屬的土地及自然資源邊界清晰，權(quán)責(zé)明確。對于國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，由中央政府統(tǒng)一行使或由中央政府和省級政府分級行使；對于集體所有的自然資源產(chǎn)權(quán)，可通過征收、流轉(zhuǎn)、出租、協(xié)議等方式進(jìn)行管理，對土地權(quán)屬進(jìn)行合理調(diào)整，明晰資源權(quán)屬。

5.4合理劃分事權(quán)

（1）劃分原則

國家公園體制下，自然保護(hù)地事權(quán)劃分遵循“分級分類，劃分事權(quán)，整合機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)”原則。

（2）具體舉措

國家級自然保護(hù)區(qū)是最關(guān)鍵的自然生態(tài)系統(tǒng)，是野生動(dòng)植物的重要棲息地，應(yīng)確定為中央事權(quán)。目前存在的國家級自然保護(hù)區(qū)由地方出資源、出人、出錢來維持運(yùn)行，反過來還可能會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成限制，使得一些地方對自然保護(hù)區(qū)的工作積極性下降，這樣的矛盾也應(yīng)當(dāng)通過建立國家公園體制來逐步解決。其他類型的自然保護(hù)地宜實(shí)行分級分類管理，主要界定為地方事權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，使自然生態(tài)系統(tǒng)就能夠得到完整、有效保護(hù)。

目前自然保護(hù)地?cái)?shù)量和面積里面摻雜了一些“水分”，即一些低價(jià)值的區(qū)域和非必要的區(qū)域進(jìn)入了自然保護(hù)地，需要采取措施使其名副其實(shí)。一方面國家出錢贖買一部分，根據(jù)財(cái)力情況一次性或者分年度逐步把一些符合自然保護(hù)區(qū)條件的集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)來。一方面把不符合自然保護(hù)條件的土地調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)，當(dāng)然，這種調(diào)整必須科學(xué)、嚴(yán)密，有利于保護(hù)，不能借此擴(kuò)大開發(fā)保護(hù)區(qū)土地。

（3）自然保護(hù)地的事權(quán)匹配

自然保護(hù)地事權(quán)匹配合理是確保其有效和長效建設(shè)的前提，依據(jù)重要程度和保護(hù)嚴(yán)格程度而構(gòu)建的自然保護(hù)地金字塔與匹配事權(quán)。

6結(jié)論與討論

建立國家公園體制不單是建立若干個(gè)國家公園實(shí)體，需要從國家公園單元、國家公園體系、國家公園體制不同層次明確目標(biāo)。

國家公園作為自然保護(hù)地的一個(gè)重要類型，建立的主要目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性，實(shí)現(xiàn)自然資源的世代傳承、代際共享。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護(hù)，圍繞“保護(hù)”這一核心功能，國家公園同時(shí)兼具科研、教育、游憩、帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展等綜合功能。國家公園的建設(shè)目標(biāo)是一個(gè)以保護(hù)為主體的多目標(biāo)體系，將國家公園等自然保護(hù)地其作為綠色基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)建設(shè)，是國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)，也是公共利益的體現(xiàn)方式。

國家公園體系的建設(shè)是優(yōu)化完善我國自然保護(hù)地體系的重要契機(jī)。利用生態(tài)系統(tǒng)方法，通過系統(tǒng)梳理、科學(xué)評估及目標(biāo)定位，使國家公園等各類自然保護(hù)地布局合理，孤島化的自然保護(hù)現(xiàn)象得到緩解，各類自然保護(hù)地功能定位明確。在構(gòu)建國家公園體系的基礎(chǔ)上，促進(jìn)構(gòu)建合理布局、系統(tǒng)聯(lián)系、可持續(xù)發(fā)展的、具有中國特色的自然保護(hù)地體系。

國家公園體制是國家生態(tài)文明體制的重要組成部分，與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、用途管制制度、生態(tài)補(bǔ)償制度和生態(tài)損害責(zé)任追究制度等生態(tài)文明制度緊密相關(guān)。國家公園體制在廣義上是對包括國家公園體系在內(nèi)的自然保護(hù)體系進(jìn)行組織化的制度安排，包括穩(wěn)定的資金投入體系、統(tǒng)一高效的管理體系、完善的科研監(jiān)測體系、配套的法律體系、人才保障體系、科技服務(wù)體系、有效的監(jiān)督體系、公眾參與體系等多個(gè)有機(jī)聯(lián)系的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

隨著國家公園內(nèi)涵的明確及我國建立國家公園體制的不斷深入，以國家公園為主要類型的自然保護(hù)地體系及體制的指標(biāo)特征也會不斷增加，本文從定性的角度提出了一些觀點(diǎn)，關(guān)于定性與定量結(jié)合的研究有待進(jìn)一步研究和分析評價(jià)。